Реформа штатів прокуратури України 2015: реформа чи марний жест?

Коли українська прокуратура у 2014 році стала на шлях перетворень, метою було скорочення роздутого апарату та викорінення корупції. 14 жовтня парламент ухвалив новий закон, який обмежив повноваження прокурорів та запровадив систему прокурорського самоврядування. На відміну від аналогічного закону 2014 року, цей передбачав заміну районних та міських прокуратур більшими територіальними підрозділами під юрисдикцією обласних прокуратур.

Через рік українські прокуратури почали працювати за новим законом. Закон "Про прокуратуру" набув чинності 15 липня 2015 року. ¹²³

Україна скоротила штат прокурорів удвічі – і що далі?

Одним із найпомітніших кроків став масовий кадровий скорочення. Після реформи Генпрокуратура повідомила про скорочення третини штату – понад 3 тисяч посад. Це відбулося на тлі загальної чисельності апарату у 15 тисяч осіб. ⁴

Але що це означало на практиці? Уряд заявив, що кількість прокурорів в Україні зменшилася з 18 500 до 15 000. У владі звернули увагу на 652 новопризначених керівників місцевих прокуратур та їх заступників, порівняно з 2550 керівниками раніше.

Спостерігачі відзначали, що це дозволило скоротити майже 3 тисячі прокурорських посад, об'єднавши прокуратури з майже 650 до 175.

Але за усієї цієї метушні те, що змінилося на папері, не стало реальністю. Стара прокурорська культура збереглася. За новою структурою місцеві прокуратури стали об'єднаннями районних: 155 з'явилися замість 639. Нові прокуратури зберегли тих самих Кост, Сас і Мачо, що працювали там раніше – незалежно від їхніх результатів у минулих атестаціях і незважаючи на те, що у 2014 році в ЗМІ з'являлися докази порушень у тих районах і містах, де працювали ці менші структури.

Просто перестановка столів та стільців після люстрації була помилкою, за підрахунками Центру економічної стратегії (ЦЕС). Експерти ЦЕС охарактеризували скорочення як "два кроки вперед, один крок назад".

Причина в тому, що перший кадровий оновлення реформи супроводжувався рисами, які кардинально змінювали організаційну поведінку. Вони не були реалізовані. Наприклад, новий закон передбачав створення Спеціалізованої антикорупційної прокуратури при Генпрокуратурі. Ця структура була утворена 22 вересня 2015 року.^{⁴} Але інші цілі реформи – деполітизація набору через конкурсний відбір чи підвищення спеціалізації – не отримали значного просування.

Скептики залишилися при своїй думці. Як справедливо зазначав ЦЕС, кадрова реформа необхідна для подолання "інституційних вад" прокуратури. Якість виконання програм, а не математика скорочень, визначала ефективність. Продуктивність українських прокурорів мало змінилася у 2015 чи 2016 роках.

Реформа мала на меті не просто скорочення, а й забезпечення незалежності прокурорів від виконавчої гілки влади. У 2015 році Україна вперше провела конкурсні призначення керівників місцевих прокуратур. Проте після цього частка кар'єрних прокурорів у апараті залишилася високою. Експерти ЦЕС заявили, що обмежена модель конкурсного відбору не змінила ситуацію.

Критики вказували на слабкий контроль за процедурою перевірки прокурорів. Більше того, ця перевірка не використовувалася для звірки з минулими судимостями. Хоч закон передбачав звільнення прокурорів, які не пройшли конкурс, мало кого попросили піти. Перевірка прокурорів – часто проведена на місцях – враховувала лише бали керівників.

Примітно, що, незважаючи на введення конкурсів, Генпрокурор оголосив, що близько 10% керівних посад прокурорів будуть займатись без конкурсу. Більш того, спеціалізацію не вдалося забезпечити для всіх, а уряд мало зробив для покращення навчання та знань прокурорів.

У майбутньому, якщо зауважити, робота з реформи прокуратури в Україні, ймовірно, зосередиться на впровадженні правових гарантій незалежності та ефективному впровадженні процедури призначення. Саме на цих напрямках реформу будуть оцінювати.