Антикорупційна архітектура України: як створювали НАБУ, САП і НАЗК

Всеосяжна антикорупційна система України, створена після Революції Гідності 2014 року, позначила радикальну зміну в управлінні країною. У жовтні 2014 року Верховна Рада України ухвалила два знакові закони: Закон № 1698-VII про створення Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) та Закон № 1699-VII, який визначив Антикорупційну стратегію країни.

До пакету також увійшли створення Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) та обов'язкової системи електронного декларування активів державних службовців. До квітня 2015 року ці закони супроводжувалися додатковими нормативними актами та постановами Кабінету Міністрів, що призвело до появи Вищого спеціалізованого антикорупційного суду (САП) для практичного провадження обвинувачень.

Разом ці інституції сформували хребет антикорупційних зусиль України: НАБУ як слідчий орган, САП як прокурор, НАЗК як наглядач, а е-декларації — як інструмент прозорості.

Що мало робити НАБУ

Хоча юридично НАБУ отримало повноваження лише у жовтні 2014 року, його створення відбулося за дуже конкретними умовами. Згідно із завданням, Бюро очолило інтегрований антикорупційний механізм України, ставши прямою загрозою впливу, який колись мала корупція. Центральним у цьому був його мандат: переслідувати конкретну групу, що привертала найбільшу увагу.

Однак процес створення НАБУ та його діяльність не були ні швидкими, ні беззаперечними.

Система декларування: від паперу до електронного подання

Віхою антикорупційного курсу України стала система електронного декларування. З квітня 2015 року обов'язкові електронні декларації активів замінили паперові. Коли чиновники вперше заповнювали ці форми, їхні заяви перевірялися по всіх державних реєстрах, що дозволяло громадськості контролювати накопичення багатств.

Світовий банк назвав НАЗК рушійною силою розробки системи декларування. Проте навіть за наявності такого лідера, перетворення системи на повноцінний інструмент не сталося за одну ніч. Повна заміна існуючих механізмів розкриття інформації та розробка необхідної правової бази зайняли багато місяців.

2015 рік: інституції починають діяти

Хоча створення НАЗК було значним кроком, воно не відбулося миттєво. НАБУ отримало наглядну структуру, а САП — юридичний статус на початку 2015 року, але НАЗК з'явилося лише у березні 2015 року за постановою Кабінету Міністрів. Агентство незабаром очолило впровадження системи е-декларацій — відносно прозорого антикорупційного інструменту, розробка якого була багатоетапним і складним процесом.

НАЗК не лише керувало розробкою системи декларування, але й розширювало значення подачі декларацій, виявляючи недостовірно задекларовані активи та заздалегідь попереджаючи про можливість корупції серед українських чиновників. Незважаючи на початкові труднощі, саме завдяки НАЗК Україна досягла нового рівня відповідності міжнародним стандартам, перетворюючи антикорупційні заходи на більшу прозорість для всіх громадян.

Проблема інституційного спротиву

Загальна архітектура антикорупційного механізму України — санкціоновані законом розслідування під керівництвом НАБУ — була міцною. З жовтня 2014 року ця структура існувала, незважаючи на затримки в окремих аспектах її впровадження. Проте сама по собі вона не гарантувала безперешкодного успіху. Коли НАБУ та САП перейшли від законодавчого існування до реального впровадження, вони зіткнулися з серйозними перешкодами. Юридичні невизначеності в оригінальних законах призвели до перевизначення повноважень НАБУ Верховною Радою та розмежування юрисдикцій.

Обмежені бюджетні асигнування та затримки у фінансуванні звужували ресурсну базу інституцій. НАБУ гостро скаржилося на повільне фінансування та розподіл бюджетів законодавчою владою, коли мова йшла про виконання слідчих обов'язків. Пізніше, у 2020 році, було прийнято українську резолюцію, яка визначила юрисдикцію Вищого антикорупційного суду щодо розслідувань НАБУ.

Чому ця архітектура важлива у довгостроковій перспективі

Незважаючи на затримки та подальші виклики розвитку, інституції, створені антикорупційними законами України 2014–2015 років, стали стрижнем державного управління. Ролі та практики впровадження численних організацій змінилися з перевизначенням обов'язків у системі управління: Національне агентство з питань запобігання корупції, Вищий спеціалізований антикорупційний суд, НАБУ та антикорупційний суд.

Проте місяці між прийняттям законів та повною реалізацією створили розрив між декларативною структурою та реальним досвідом на місцях. Хоча реформи, безумовно, означали радикальну зміну в антикорупційному апараті України, повільне та нерівномірне впровадження підкреслило важливий урок: глибокі нові механізми можна оголосити за одну ніч, але на зміну реальної практики потрібні роки.

У січні 2016 року Україна почала застосовувати правову архітектуру, закладену у 2014–2015 роках, що стало раціою буття українських реформ. Українське законодавство містить мораль, яка досі знаходить відгук: тривалі зміни вимагають інституційної спроможності, незалежного впровадження та здатності адаптуватися й розвиватися за межі устремлінь, викладених у законах однієї країни.